Cette étude se penche sur cinq éléments communs de préparation et d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures et sur les mesures destinées à atténuer les effets négatifs de déversements d’hydrocarbures.
Résumé Analytique
Clear Seas est un organisme indépendant, à but non lucratif, qui fournit une recherche objective et fondée sur des faits aux décideurs politiques et au public au sujet du transport maritime au Canada.
Nous fournissons ce résumé du rapport du Ministry of Environment (ministère de l’Environnement) de la Colombie-Britannique intitulé Marine Oil Spill Prevention, Preparedness, Response and Recovery: World-Leading Approaches From Select Jurisdictions (Prévention de déversement d’hydrocarbures en milieu marin, préparation, Intervention et récupération : approches reconnues mondialement de juridictions choisies).
Ce bref résumé ne vise pas à comprendre tout le commentaire du rapport et/ou ses recommandations; de plus, l’ordre des éléments mentionnés n’est pas nécessairement le même que dans celui du rapport original.
Message du directeur exécutif
Étant donné l’augmentation de volume des expéditions maritimes sur la côte Ouest du Canada et les prévisions que les ports de Colombie-Britannique seraient le site de plusieurs projets importants concernant le transport maritime, le gouvernement de Colombie-Britannique a un intérêt direct à acquérir une meilleure compréhension des risques particulièrement associés à l’augmentation des mouvements des hydrocarbures transportés par bateau. À cette fin, le ministère de l’Environnement de la Colombie-Britannique a demandé à Nuka Research d’effectuer une étude de trois volumes afin de fournir une évaluation du régime actuel de prévention de déversements d’hydrocarbures et des plans d’intervention sur la côte Ouest. Cette étude a été achevée en 2013.
En ce qui concerne la prévention, la préparation, l’intervention et le rétablissement en matière de déversements d’hydrocarbures – ainsi que le désir du gouvernement provincial d’avoir un système de classe mondiale, il est important de savoir que ce système est fondé sur des initiatives qui dépassent largement la compétence provinciale et sur un réseau d’organismes de réglementation et d’intervention internationaux, fédéraux, provinciaux et locaux. Il s’ensuit donc que les recommandations visant la Colombie-Britannique mentionnées dans ce rapport doivent être comprises dans le contexte de ces autres autorités juridictionnelles.
Cet ouvrage, publié en octobre 2015, intitulé Marine Oil Spill Prevention, Preparedness, Response and Recovery constitue une mise à jour du 3e tome original, publié en 2013. West Coast Spill Response Study, Volume 3: World Class Oil Spill Prevention, Preparedness, Response & Recovery System.
Ce résumé reprend certaines des principales observations contenues dans cette mise à jour, en particulier, celles qui traitent d’exemples de préparation, d’intervention et de récupération du monde entier, qui suggèrent des options de mesures à prendre après un incident de déversement d’hydrocarbures en milieu marin.
Du point de vue de Clear Seas, il est toujours préférable de prévenir totalement les déversements d’hydrocarbures. Toutefois si ces incidents se produisent, il est critique de mettre en œuvre les systèmes les plus efficaces d’atténuation. De ce point de vue, les exemples présentés ici méritent d’être pris sérieusement en considération par les décideurs des gouvernements provinciaux et fédéraux.
Exemples de systèmes de classe mondiale de préparation, d’intervention et de récupération en cas de déversement d’hydrocarbures en milieu marin
Cette mise à jour de l’ouvrage établit un lien entre les éléments dans le rapport en trois tomes de 2013 et le désir du gouvernement de la Colombie-Britannique de posséder des normes de classe mondiale en citant des exemples spécifiques de juridictions choisies dans le monde entier qui peuvent constituer des modèles d’approches pour les gouvernements de la Colombie-Britannique et du Canada.
Mesures de préparation, d’intervention et de récupération en cas de déversement d’hydrocarbures – Ces dispositions assurent quelque niveau d’atténuation pour réduire les effets négatifs d’un déversement d’hydrocarbures. Dans le volume 3 de l’étude de 2013, cinq éléments communs ont été isolés :
- Priorisations de zones géographiques à protéger contre les déversements d’hydrocarbures;
- Planification de mesures d’urgences exhaustive, intégrée et bien comprise de toutes les parties pertinentes;
- Déploiement rapide d’équipement suffisant dans le pire cas possible d’intervention en cas de déversement;
- Un nombre suffisant de membres d’équipe formés est disponible pour intervenir dans le pire cas possible d’intervention;
- Institution d’un processus pour restaurer les ressources endommagées et stimuler la remise en état de l’écosystème après un déversement. Des suggestions sont également soumises au sujet de « l’opportunité » d’apporter des améliorations au régime de déversements d’hydrocarbures.
Cette mise à jour qui incorpore des éléments similaires, discute six exemples de systèmes de classe mondiale de préparation, d’intervention et de récupération en cas de déversement d’hydrocarbures en milieu marin.
La plupart des nations qui vivent dans la région côtière ont adopté quelque forme de planification nationale en cas d’urgence, et de nombreux pays sont dotés de niveaux supplémentaires de planification aux paliers suivants : régional, État/provincial, portuaire ou local.
(1) Australian National Plan (Planification nationale de l’Australie) Elle fournit la base de planification d’urgence en cas de déversement d’hydrocarbures et d’intervention à tous les paliers. Elle repose sur une évaluation et une estimation des capacités qui établit un système de prévention et d’intervention, fondé sur l’analyse de risque. Les capacités nationales comprennent des bâtiments remorqueurs d’urgence en vue de prévenir les incidents, et des dépôts, positionnés dans des endroits stratégiques, stockés et un équipement bien entretenu, en vue d’interventions en cas de déversement d’hydrocarbures, par des moyens mécaniques ou des dispersants. Les rapports annuels sur les activités de planification nationale qui remontent à plus de vingt ans établissent un arrière-plan de responsabilité et de transparence.
Sur la base de la planification australienne, la Colombie-Britannique et le Canada pourraient:
- Isoler des priorités stratégiques pour la préparation et l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures en milieu marin.
- Créer une planification intégrée à travers tous les organismes, fédéral, provinciaux, locaux et autochtones et les gouvernements qui participent à la prévention ou à l’intervention en cas de déversements d’hydrocarbures.
- Évaluer la capacité d’intervention en cas de déversement (équipement, personnel, délai de réaction) sur la base des risques régionaux de déversement d’hydrocarbures et combler toute lacune au niveau du stock de l’équipement – quantité, type, ou emplacement.
- Établir des normes de formation fondées sur le rendement pour les intervenants en cas de déversement (gouvernement et industrie).
- Mener des autoévaluations périodiques pour déterminer des possibilités d’améliorer ou de rehausser la capacité d’intervention nationale et régionale.
Dans certaines industries, la conformité réglementaire peut être évaluée par des paramètres qui sont représentatifs de la performance accomplie réellement. Toutefois, dans le cas de la planification d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures, les paramètres ou les normes utilisés pour déterminer l’état de préparation dans l’éventualité d’un déversement d’hydrocarbures sont obligatoirement hypothétiques et reposent sur de nombreuses hypothèses. Ce que des normes de planification d’intervention peuvent accomplir est d’établir des seuils cibles pour l’état de préparation qui peuvent être mesurés et comparés, et qui constitueraient ainsi un indicateur des capacités d’intervention.
(2) Normes de planification d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures des États du Pacifique des États-Unis Elles représentent un bon exemple dans la mesure où elles obligent les exploitants à garantir qu’ils possèdent une capacité disponible suffisante dans une région donnée pour nettoyer un déversement dans le pire scénario. Les exploitants doivent décrire leur capacité dans des planifications d’urgence qui sont étudiées par le gouvernement. Les réglementations des États encouragent à apporter des améliorations soutenues aux techniques d’intervention et certaines exigent des évaluations périodiques en bonne et due forme des meilleures technologies disponibles. Il est donné au public la possibilité d’examiner et de comprendre les planifications des exploitants et la conformité requise.
Sur la base de l’exemple américain, la Colombie-Britannique et le Canada pourraient :
- Établir le pire scénario pour le volume de l’intervention en cas de déversement en fonction de la cargaison totale du navire et du mazout, et utiliser ces chiffres comme base pour bâtir la capacité d’intervention.
- Examiner la possibilité de remplacer l’exigence actuelle d’organismes de 10 000 tonnes en matière d’intervention par des normes liées aux tonnages de navires qui obligent les exploitants à prendre des contrats pour une capacité suffisante leur permettant de gérer les pires scénarios concernant les déversements de navires.
- Établir des exigences de planification d’urgence en cas de déversement d’hydrocarbures pour les navires faisant escale en Colombie-Britannique.
- Créer des exigences concernant la meilleure technologie possible pour l’équipement d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures.
La plupart des pays privilégient la récupération mécanique en cas de déversements d’hydrocarbures au moyen de barrières de retenue et d’écrémeurs dans les interventions de déversements d’hydrocarbures en milieu marin. Il existe également d’autres techniques d’intervention, comme l’emploi de dispersants chimiques ou des agents chimiques, ou encore le brûlage in situ des hydrocarbures à la surface de l’eau. Ces autres solutions peuvent être préférées dans certaines situations.
(3) La politique du Royaume-Uni sur les agents de traitement en cas de déversements d’hydrocarbures offre une approche ouvrant la voie à d’autres technologies possibles en cas d’intervention, dans un contexte clair, pour effectuer des décisions sur l’utilisation de certaines substances chimiques approuvées pour le traitement de déversements d’hydrocarbures sur l’eau et le littoral. Le Royaume-Uni dispose également de capacité opérationnelle et de ressources sur les lieux pour étendre les dispersants pendant une plage de temps opportune où les hydrocarbures sont encore susceptibles de dispersion dans l’eau.
Les agents de traitement en cas de déversement d’hydrocarbures (dispersants et autres substances chimiques qui peuvent être appliqués pour décomposer une nappe de pétrole) constituent à la fois la principale méthode et une option privilégiée en cas d’intervention dans des déversements d’hydrocarbures extracôtiers, à condition d’être appliqués en fonction des critères établis par la Marine Management Organization. La politique du gouvernement au sujet des agents de traitement dans les cas de déversements d’hydrocarbures est claire et transparente. Un diagramme de processus de décision sert à accélérer les décisions sur les plages de temps où ces derniers peuvent être utilisés, et la capacité d’intervention comprend à la fois les ressources du gouvernement et celles du contractant. Un cadre est établi pour tester l’efficacité et la toxicité, et seule l’utilisation de produits chimiques approuvés par le gouvernement est autorisée. Les planifications d’urgence en cas de déversement d’hydrocarbures du port et de l’exploitant sont supposées établir des critères pour déterminer si les dispersants seront utilisés.
Un modèle de la Colombie-Britannique pourrait comprendre :
- L’établissement de zones géographiques où d’autres options de technologies d’intervention sont ou ne sont pas autorisées.
- La mise sur pied d’un processus de décision au sujet de l’utilisation des agents de traitement ou d’autres options d’intervention dans des zones autorisées pendant un incident.
- La constitution de capacité opérationnelle (stocks, équipement destiné à l’application, et plateformes, personnel formé) pour l’application d’autre options de techniques d’intervention, si cela est autorisé.
- La supervision du gouvernement pour l’entière durée utile de l’utilisation de l’agent traitant, depuis la mise à l’essai et l’approbation de produits spécifiques basées sur l’efficacité, la toxicité et d’autres critères jusqu’à une surveillance axée spécifiquement sur l’incident et à un suivi à long terme, si les agents sont utilisés pendant un déversement d’hydrocarbures.
Le développement de plans d’intervention à base géographique – soit des plans d’intervention locaux ou régionaux sont des stratégies centrées sur des endroits spécifiques qui visent à protéger des sites très fragiles qui sont d’une importance particulière sur le plan écologique ou socioéconomique. Ces plans ont été mis au point dans de nombreuses juridictions dans le monde. Certaines planifications sont élaborées par des exploitants, d’autres par des entrepreneurs en interventions, et d’autres encore par des organismes gouvernementaux.
(4) The Alaska Geographic Response Strategy (GRS) (Programme de stratégie d’intervention géographique de l’Alaska) – Ce programme utilise une approche s’articulant avec les planifications existantes d’urgence en cas de déversement, qui ont été dressées par le gouvernement et l’industrie, applique des tactiques standardisées fondées sur les ressources disponibles pour une intervention, et comporte un haut niveau de participation des intervenants
(Programme de stratégie d’intervention géographique de l’Alaska) – Ce programme utilise une approche s’articulant avec les planifications existantes d’urgence en cas de déversement, qui ont été dressées par le gouvernement et l’industrie, applique des tactiques standardisées fondées sur les ressources disponibles pour une intervention, et comporte un haut niveau de participation des intervenants
L’étude de la modélisation de l’approche de la Colombie-Britannique à une planification d’intervention géographique, fondée sur l’exemple de l’Alaska, comprend les points suivants :
- Création d’un processus de priorisation qui tient compte de la vulnérabilité, de la fragilité et de la faisabilité.
- Application d’une approche régionale pour la Colombie-Britannique qui s’articule à d’autres planifications en cas de déversement d’hydrocarbures et d’urgence.
- Utilisation de GRS pour évaluer la capacité d’intervention et le caractère adéquat des stocks d’équipement, et combler les lacunes.
- Développer la capacité d’intervention locale afin d’appliquer rapidement des stratégies de protection avant un déversement d’hydrocarbures.
- Fournir une occasion pour l’examen du public et des intervenants et pour leurs suggestions, en particulier, dans le choix de lieux/le processus de priorisation.
- Utiliser des tactiques et une terminologie normalisées.
- Mettre à l’essai les stratégies pendant les déploiements sur le terrain dans des conditions réalistes et raffiner les planifications en conséquence.
Des navires locaux de pêche ont été utilisés pour compléter les opérations d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures en milieu marin pendant des décennies dans les régions de l’Amérique du Nord, de l’Europe et de l’Australie.
(5) En guise d’exemple, le programme de navires de pêche Alyeska SERVS, à Prince William Sound (Alaska) a créé un réseau de navires de pêche et un équipage, formés, sur demande, qui peuvent apporter une première intervention immédiate en cas de déversement d’hydrocarbures ainsi qu’un réseau de navires plus vaste et un équipage pour compléter les opérations de nettoyage en cours. On compte plus de 400 navires dans ce programme.
Le programme créé une capacité d’intervention aux déversements reposant sur la collectivité qui constitue une première frappe dans la région de Prince William Sound et il est structuré afin d’assurer qu’un nombre minimum de navires et un équipage soient en attente pour intervenir en présence d’incident à tout moment. Les navires sous contrat doivent intervenir dans des conditions de délai minimum, échelonnés entre 1 h et 24 h. La formation annuelle qui est régulièrement mise à jour assure que les navires et les équipes sont capables de remplir une gamme de fonctions d’intervention en cas de déversement.
Les éléments à considérer pour la Colombie-Britannique et le Canada comprennent les points suivants :
- Évaluation du besoin que pourraient combler les bateaux de pêche pour compléter l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures en milieu marin et établissement de critères pour déterminer les nombres minimums et les types de navires qui soutiendraient une intervention de déversement dans le pire scénario.
- Réfléchir à la possibilité d’un système de niveau similaire à celui employé par SERVS pour distinguer les navires en fonction de la disponibilité pour l’intervention.
- Effectuer régulièrement des exercices et une formation, y compris des simulations pour tester la disponibilité des navires à intervenir dans des délais spécifiques.
- Assurer un financement adéquat pour l’administration du programme, la formation, les exercices et la documentation.
Les effets des déversements secondaires sont immédiats et peuvent durer des semaines, des mois, des années ou des décennies. Certains effets de déversements sont évidents et relativement faciles à quantifier, comme la réduction du tourisme ou un certain nombre d’oiseaux de mer mazoutés, par contre d’autres sont plus éphémères comme la perte d’accès à un endroit récréatif.
(6) Les effets des déversements secondaires sont immédiats et peuvent durer des semaines, des mois, des années ou des décennies. Certains effets de déversements sont évidents et relativement faciles à quantifier, comme la réduction du tourisme ou un certain nombre d’oiseaux de mer mazoutés, par contre d’autres sont plus éphémères comme la perte d’accès à un endroit récréatif.
La NRDA traite la restauration et la récupération comme un élément distinct, mais critique d’une intervention en cas de déversement d’hydrocarbures et d’une restauration. Elle préconise comme ultime objectif la restauration des ressources endommagées et ce champ d’activité est entièrement séparé du volet punitions, amendes, ou actions correctrices visant la partie responsable d’un déversement ou incident. C’est un processus bien défini d’organisation de personnel et de planification en vue d’application avant un déversement d’hydrocarbures pour que toutes les parties sachent à quoi s’attendre. Ce programme peut être appliqué à un déversement de pétrole, à une menace substantielle de déversement d’hydrocarbures, (comme le cas d’échouement de navire) ou à un autre événement polluant.
La responsabilité du financement de la restauration et de la récupération est couverte par la loi. Le processus est censé avoir lieu autant que possible dans un cadre de coopération, mais l’autorité des organismes fiduciaires responsables de la protection – ou de la restauration – de ressources au nom du public est primordiale. La liste d’autres éléments comprend les étapes suivantes : l’évaluation de dommages, et la planification de la restauration ainsi que de la récupération débutent immédiatement pendant l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures; la reconnaissance d’une gamme de répercussions sur les ressources et leur utilisation; un cadre de restauration primaire et compensatoire, selon le type et la gravité des effets; et l’occasion de suggestions et de commentaires de la part du public.
Pour leur part, la Colombie-Britannique et le Canada pourraient prendre en considération ces points :
- Établissement d’un processus d’évaluation des dommages en cas de déversement d’hydrocarbures et l’intégration de cette mesure dans un cadre d’intervention en cas de déversement.
- Attribution d’équivalents de « fiduciaires » provenant des gouvernements fédéral, provinciaux, locaux et autochtones et organismes pour l’application d’évaluation de dommages et la restauration.
- Intégration d’évaluation de dommages aux ressources naturelles et leur restauration dans un système de pollueur-payeur.
