Un résumé du second rapport du Comité d’experts sur la sécurité des navires-citernes de Transports Canada concernant la préparation et l’intervention en cas de déversements provenant de navires.
Résumé Analytique
Clear Seas est un organisme indépendant, à but non lucratif, qui fournit une recherche objective et fondée sur des faits aux décideurs politiques et au public au sujet du transport maritime au Canada.
Dans le cadre de ce mandat, nous présentons ce résumé du second rapport du Comité d’experts sur la sécurité des navires-citernes de Transports Canada, intitulé Un examen de la préparation et de l’intervention en cas de déversements par des navires – Mettre le cap sur l’avenir, Phase II – Exigences s’appliquant à l’Arctique et aux substances nocives et potentiellement dangereuses à l’échelle nationale. Ce résumé couvre le chapitre 2, qui porte sur les substances nocives et potentiellement dangereuses.
Cet article ne vise pas à présenter tout le commentaire du rapport ou toutes ses recommandations, et l’ordre des éléments mentionnés n’y est pas nécessairement le même que dans le rapport original.
Message du directeur exécutif
Lorsque nous pensons à des déversements de polluants causés par des navires, nous avons tendance à imaginer qu’il s’agit de cargaisons d’hydrocarbures ou, dans certains cas, du mazout qu’ils transportent pour leurs propres besoins de carburant. Cependant, les navires transportent d’autres substances nocives et potentiellement dangereuses (SNPD) qui présentent d’importants risques de pollution s’il se produit un accident ou autre problème lié au transport des marchandises.
Le Canada a mis en place un régime d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures, mais il n’y a pas actuellement de programme de réglementation parallèle visant la préparation et l’intervention en matière de SNPD. C’est une situation qui doit être rectifiée, et ce chapitre du rapport contribue, dans une certaine mesure, à ce qu’elle le soit.
Certaines recommandations présentent un intérêt particulier pour Clear Seas : l’adoption par le Canada du Protocole international OPRC-HNS, l’établissement par Transports Canada d’exigences pour les navires qui transportent des SNPD sous quelque forme que ce soit, une formation élargie pour la Garde côtière canadienne, la planification régionale et la définition précise du rôle des propriétaires de navires. Nous exhortons les autorités responsables à se pencher sérieusement sur ces recommandations et à les adopter.
Chapitre 2 Substances nocives et potentiellement dangereuses (SNPD)
Chaque jour, des substances nocives et potentiellement dangereuses (SNPD)[1] sont transportées à destination et en provenance de ports canadiens. D’innombrables produits sont transportés de façon sécuritaire sous forme de liquides ou de solides en vrac à bord de bâtiments spécialisés, ou sont emballés et transportés avec les marchandises générales à bord de navires porte-conteneurs.
Contrairement à ce qui en est des hydrocarbures, de nombreux types différents de SNPD sont transportés (des milliers, en fait). Les propriétés comportementales des diverses substances sont très variées, ce qui crée des complications en matière de préparation et d’intervention que l’on ne retrouve pas dans les cas de déversements d’hydrocarbures. Quoique le risque d’incidents mettant en cause des SNPD soit relativement faible, les répercussions potentielles d’un tel déversement sur la santé humaine et sur l’environnement peuvent être néfastes.
L’application du modèle des organismes d’intervention agréés (qui est la méthode habituellement employée lors d’interventions en cas de déversements d’hydrocarbures au sud du 60e parallèle n’est pas considérée comme une approche viable. Selon le comité d’experts, le modèle préféré serait de renforcer les exigences pour que les propriétaires de navires et d’installations désignent, dans un plan, l’ensemble des options potentielles d’intervention, les tactiques et l’équipement pouvant être employés par de multiples fournisseurs en fonction de l’incident et des produits en cause.
On discute, dans le rapport, d’un certain nombre d’exigences nationales et internationales actuellement en place pour réduire les risques de déversements de SNPD causés par des navires, ainsi que des dispositions portant sur la responsabilité et l’indemnisation en cas de déversement.
L’absence d’une approche formalisée et cohérente à l’échelle internationale en matière de préparation et d’intervention en cas de déversements de SNPD a contraint l’Organisation maritime internationale (OMI) à redoubler ses efforts à cet égard, ce qui a donné lieu à l’élaboration du Protocole de 2000 sur la préparation, la lutte et la coopération contre les événements de pollution par les substances nocives et potentiellement dangereuses (Protocole OPRC-HNS).
Au nombre des principaux éléments du Protocole figurent : les exigences relatives aux plans d’urgence en cas d’incident de pollution visant les bâtiments assujettis, les installations de manutention de SNPD et les ports de mer, un plan national d’urgence et un programme d’exercices qui inclut les SNPD, un niveau minimum d’équipement déjà en place, et des dispositions conçues pour aider à coordonner et à faciliter l’intervention en cas d’incident mettant en cause des SNPD, y compris la coopération internationale.
Bien que le Canada n’ait pas encore ratifié le Protocole OPRC-HNS, quelque 33 pays sont signataires, dont l’Australie, le Danemark, la France, l’Allemagne, le Japon, la Norvège et la Suède.
D’après le rapport, le Canada devrait prendre les mesures nécessaires pour adhérer au Protocole, ce qui inclut l’élaboration d’un programme de préparation et d’intervention en cas de déversements de SNPD.
On y recommande également que Transports Canada établisse pour les navires qui transportent des SNPD sous quelque forme que ce soit – en vrac, sous emballage, sous forme liquide, solide ou gazeuse – des exigences selon lesquelles ils doivent avoir des plans d’intervention en cas d’incidents impliquant des SNPD. Ces plans iraient au-delà des mesures existantes établies dans divers codes de l’OMI pour englober des activités comme le repérage de ressources d’intervention auxquelles on pourrait faire appel pour remédier à la situation dans divers scénarios, une formation pour les équipages, des exercices sur les procédures d’urgence, et la désignation d’un coordonnateur de l’intervention basé à terre qui donnerait des conseils sur l’intervention ou la coordonnerait, et qui assurerait la liaison entre le propriétaire de navire et les autorités gouvernementales. On propose des exigences similaires pour les installations qui participent aux opérations de transbordement des SNPD vers les navires et à partir de ceux-ci.
Pour que toutes les parties intéressées soient informées de leur rôle et de leurs responsabilités en matière de préparation et d’intervention en cas d’incidents impliquant des SNPD, ces renseignements devraient être présentés dans un plan national d’urgence global. À cet effet, la Garde côtière canadienne, en collaboration avec Transports Canada, Environnement Canada[2], l’Agence de la santé publique du Canada, Santé Canada et Sécurité publique Canada, devrait diriger l’élaboration d’un tel plan sur les déversements de SNPD provenant de navires et qui sont d’importance nationale.
Planification régionale
Les types variés de SNPD transportées et leurs propriétés comportementales diverses rendent l’intervention encore plus complexe que dans les cas de déversements d’hydrocarbures. La raison en est que le nombre de scénarios possibles dans le cas des SNPD est pratiquement infini.
Le comité d’experts est d’avis qu’il faudrait que la Garde côtière canadienne dirige la planification régionale, qui serait une version adaptée du processus de planification d’intervention par secteur présentée dans leur premier rapport – au sud du 60e parallèle. L’objectif serait de comprendre les mouvements maritimes généraux des SNPD dans une région donnée et de savoir quelles sont les personnes qui participeraient à l’intervention, parmi lesquelles figurent les représentants de l’industrie, les intervenants du secteur privé, les premiers intervenants locaux et les agents de surveillance fédéraux.
Programme national d’exercices
Pour valider la planification régionale en vertu du plan d’urgence national, les éléments des plans régionaux, de même que la prise de décisions par les hauts fonctionnaires, devraient faire l’objet d’exercices réguliers. Cela contribuerait à renforcer la compréhension des rôles et des responsabilités, à maintenir des relations entre les principaux intervenants et à assurer l’efficacité des procédures, des dispositions, des ressources et de la prise de décisions.
À cet effet, la Garde côtière canadienne devrait élaborer et tenir à jour un plan national d’exercices afin de valider régulièrement le plan d’urgence national relativement aux SNPD, ainsi que la planification et la préparation connexes propres à chaque région.
De leur côté, Environnement Canada et Pêches et Océans Canada devraient améliorer leur capacité à intervenir en cas d’incidents impliquant des SNPD et participer aux activités de préparation à ces incidents, ce qui englobe la planification régionale et les exercices, la réalisation de travaux de recherche et développement visant à appuyer les systèmes opérationnels, et la mise à disposition d’expertise scientifique et de capacités de modélisation des SNPD à l’appui de l’intervention lors d’incidents impliquant des SNPD.
Capacités de la Garde côtière canadienne
Étant donné la faible incidence des déversements de SNPD dans les eaux canadiennes, la Garde côtière canadienne ne possède pas, pour l’instant, l’expertise nécessaire pour intervenir lorsque se produisent des incidents impliquant des SNPD. Une telle expérience est difficile à acquérir et à maintenir. Néanmoins, il est essentiel que la Garde côtière connaisse suffisamment les subtilités et les complications de ce type d’incidents pour remplir son rôle lors d’interventions en réponse à des déversements de SNPD.
Par conséquent, la Garde côtière canadienne devrait s’assurer que ses représentants reçoivent la formation appropriée pour acquérir l’expertise et les compétences nouvelles nécessaires à l’exécution de ses fonctions désignées dans le cadre du programme sur les SNPD proposé. Elle devrait également veiller à avoir la latitude nécessaire pour conclure rapidement des contrats avec les intervenants et experts techniques appropriés dans les cas de déversement de SNPD où le pollueur est inconnu, incapable d’intervenir ou non disposé à le faire.
Dans la même optique, il y a de clairs avantages à ce que la Garde côtière canadienne comprenne les types de ressources que les propriétaires de navires et d’installations recensent dans leurs plans respectifs d’intervention en cas de déversements. En conséquence, dans le rapport, on encourage la Garde côtière canadienne et Transports Canada à établir un mécanisme de collaboration pour s’assurer que la Garde côtière canadienne ait accès aux renseignements figurant sur les plans de l’industrie du transport des marchandises, ce qui lui sera utile dans son rôle d’agent de surveillance fédéral et de commandant sur place en cas d’incidents.
Amélioration continue
Comme il l’a fait pour les déversements dans l’Arctique et les déversements d’hydrocarbures au sud du 60e parallèle, le Comité d’experts a constaté le besoin d’une meilleure sensibilisation et d’une mobilisation en vue de cultiver la confiance du public à l’égard des mesures mises en place pour protéger le public contre les conséquences des déversements. Le Comité a également reconnu qu’il y a des données manquantes dans le tableau des risques liés aux SNPD au Canada, particulièrement en ce qui concerne les SNPD emballées, et que pour continuer de mieux comprendre ces risques, on devra avoir accès à de meilleures données sur les substances qui sont transportées en eaux canadiennes. De plus, le Comité ajoute que les scientifiques doivent mieux comprendre le devenir, le comportement et les effets des SNPD, afin qu’ils puissent mettre ces connaissances au service des mesures d’intervention en cas de déversement.
Ainsi, aux fins de l’élaboration de politiques gouvernementales et de la préparation en cas d’incidents, Transports Canada devrait travailler avec la Garde côtière canadienne à rassembler des données sur le transport de SNPD en eaux canadiennes, y compris les expéditions en vrac et conteneurisées. Cette base de données devrait inclure des renseignements provenant de toutes les sources applicables. Il est également important que le gouvernement et l’industrie améliorent le processus de partage des manifestes de cargaison et des plans d’arrimage en temps opportun lors d’incidents impliquant des SNPD.
Conclusion
En somme, un programme de préparation et d’intervention en cas de rejets de SNPD par des navires au Canada devrait être conforme aux éléments de base du régime international, mais devrait également comporter des éléments supplémentaires tenant compte des réalités actuelles et futures du Canada.
Le programme devrait jeter des ponts entre les régimes maritimes actuels de prévention, de préparation et d’intervention et les connaissances et l’expertise respectives (publiques et privées) qui les soutiennent. En ce qui concerne ce dernier point, le programme devrait rendre possible la participation d’un vaste éventail d’intervenants qui peuvent contribuer à une gestion efficace des rejets de SNPD; il devrait aussi être modulable en fonction de l’envergure des risques et devrait s’appliquer à l’échelle nationale, y compris à l’Arctique.
Le programme devrait être structuré de manière à accroître la capacité de l’industrie à se préparer et à intervenir en cas d’incidents causés par des navires impliquant des SNPD, ou se produisant durant le transbordement des SNPD entre des installations à terre et des navires.
Enfin, le programme devrait élargir et utiliser l’expertise technique qui existe au sein de l’industrie productrice de SNDP afin d’améliorer l’efficacité des interventions, en plus de tirer parti de l’expertise et de la recherche qui existent à l’échelle internationale.
[1] L’Organisation maritime internationale définit les SNPD de la façon suivante : « toute substance autre qu’un hydrocarbure qui, si elle est introduite dans le milieu marin, risque de mettre en danger la santé de l’homme, de nuire aux ressources biologiques et à la flore et faune marines, de porter atteinte à l’agrément des sites ou de gêner toute autre utilisation légitime de la mer ».
[2] Environnement Canada s’appelle maintenant Environnement et Changement climatique Canada.
