Résumé de la section couvrant les régions au sud du 60e parallèle du rapport de 2013 du Comité d’experts sur la sécurité des navires-citernes de Transports Canada, intitulé Un examen de la préparation et de l’intervention en cas de déversements par des navires au Canada – Mettre le cap sur l’avenir.
Résumé Analytique
Centre pour le transport maritime responsable Clear Seas – Points saillants du rapport Un examen du Régime canadien de préparation et d’intervention en cas de déversements d’hydrocarbures par des navires – Mettre le cap sur l’avenir.
Clear Seas est un organisme indépendant, à but non lucratif, qui fournit une recherche objective et fondée sur des faits aux décideurs politiques et au public au sujet du transport maritime au Canada.
Dans cette optique, nous présentons ce résumé du rapport de 2013 du Comité d’experts sur la sécurité des navires-citernes de Transports Canada, intitulé Un examen du Régime canadien de préparation et d’intervention en cas de déversements d’hydrocarbures par des navires – Mettre le cap sur l’avenir, qui couvre les régions situées au sud du 60e parallèle. Ce rapport est fondé sur d’importantes séances ciblées de mobilisation avec des intervenants de l’industrie, du gouvernement et d’organisations autochtones tenues entre avril et juin 2013.
Ce résumé ne vise pas à présenter tout le commentaire du rapport ou toutes ses recommandations, et l’ordre des éléments mentionnés n’est pas nécessairement le même que dans le rapport original.
Message du directeur exécutif
Depuis le milieu des années 1990, le Canada a en place un Régime de préparation et d’intervention en cas de déversements d’hydrocarbures par des navires qui est fondé sur un partenariat public-privé.
Comme on le note dans le rapport, cet examen a constitué la première révision complète du régime depuis sa création, près de 20 ans auparavant. Cet examen était nécessaire à cause du fait que la dynamique du transport des hydrocarbures et de la navigation maritime avait considérablement changé au cours des deux dernières décennies. Au nombre des changements qui se sont produits durant cette période, notons : une plus grande production de ressources, une augmentation des activités d’importation et d’exportation et des ports plus achalandés. En fait, le Régime actuel n’est plus suffisamment à jour sur les nouvelles mesures d’intervention et autres techniques possibles, ni sur une planification efficace des risques à notre époque.
Quoique toutes les recommandations aient, directement ou indirectement, une incidence sur la prévention des déversements, nous trouvons particulièrement prometteuses, du point de vue de Clear Seas, celles qui portent sur la planification pour intervention par secteur, la planification intégrée, les techniques d’intervention s’ajoutant aux options habituelles, ainsi que le commandement en cas d’incident et le plan d’urgence national. C’est sur ces recommandations que le présent condensé se concentre.
Contexte
De grandes quantités d’hydrocarbures sont transportées comme cargaison dans les eaux canadiennes au sud du 60e parallèle nord. Cette carte en illustre la répartition régionale — en millions de tonnes — en moyennes annuelles approximatives, au cours des dix dernières années.
Compte tenu du volume considérable d’hydrocarbures transportés, il est impératif de faire tout en notre pouvoir pour éviter que des déversements ne se produisent, et de mettre en place des plans de préparation et d’intervention solides qui nous permettront d’intervenir rapidement si un déversement se produit.
En ce qui concerne le nettoyage de la pollution (hydrocarbures) causée par les navires dans les eaux canadiennes, nous appliquons le « principe du pollueur-payeur ». En termes généraux, cela signifie que les propriétaires de navires et de cargaisons se partagent le fardeau financier du nettoyage et de l’indemnisation.
Du côté du secteur public, un certain nombre de ministères et d’organismes fédéraux jouent un rôle de premier plan. Par exemple, alors que Transports Canada remplit le mandat législatif et réglementaire du gouvernement, la Garde côtière canadienne supervise les interventions lors de déversements d’hydrocarbures — ou en assume la responsabilité, si nécessaire — tandis qu’Environnement Canada[1] et Pêches et Océans Canada assurent la prestation d’expertise sur le plan scientifique, environnemental et faunique.
Le Régime canadien de préparation et d’intervention en cas de déversements d’hydrocarbures par des navires (appelé ci-après le « Régime »), n’est plus d’actualité. Le rapport constate que les recommandations en vue d’une amélioration qui y sont faites reposent sur quelques hypothèses et observations fondamentales, notamment : que la préparation et l’intervention devraient être fondées sur des risques qui sont repérés et atténués le plus efficacement à l’échelle régionale, que les éventuels pollueurs devraient être préparés à une intervention correspondant au pire des scénarios de déversement, que le délai d’intervention joue un rôle crucial pour limiter les répercussions environnementales et socioéconomiques d’un déversement, et enfin, que les contribuables canadiens ne devraient pas assumer les coûts des déversements dans les eaux canadiennes.
Une partie du Régime du Canada exige que l’ensemble des navires et des installations de manutention d’hydrocarbures assujettis concluent une entente avec un organisme d’intervention[2] certifié par Transports Canada. Dans la plupart des situations, ceux-ci sont chargés d’effectuer le nettoyage du déversement. Pour être certifié, un organisme d’intervention doit élaborer un plan d’intervention qui respecte certaines normes de planification.
Dans sa forme actuelle, le Régime repose sur une structure nationale rigide qui ne tient pas compte des différents risques présents sur le vaste littoral canadien ainsi que dans les Grands Lacs et la Voie maritime du Saint-Laurent. Une approche standard est appliquée uniformément à toutes les régions du Canada, indépendamment du volume d’hydrocarbures transportés et des vulnérabilités environnementales particulières à une région qui peuvent exister.
Cette situation laisse à désirer, puisque les risques sont susceptibles de varier d’une région à l’autre.
Par conséquent, les auteurs du rapport recommandent un modèle de planification pour intervention par secteur[3] axé sur le risque, qui offrira plus de flexibilité et une meilleure capacité d’intervention — un régime qui pourrait s’adapter aux changements en matière de trafic maritime et à l’établissement de nouveaux terminaux maritimes, et qui tiendrait compte des différences existant entre les diverses régions du Canada. Dans ce contexte, il est nécessaire de définir les évaluations de risques et les exigences en matière d’intervention tant à l’échelle nationale que régionale.
Une évaluation nationale des risques présenterait une perspective pancanadienne ainsi qu’une méthode d’évaluation des risques relatifs entre les régions. Elle pourrait aussi être un outil précieux pour mesurer les risques potentiels relevant de nouveaux projets qui sont susceptibles d’entraîner une hausse du trafic maritime ou du volume d’hydrocarbures transportés. Compte tenu du fait que le gouvernement avait déjà commandé une telle évaluation en 2013, les auteurs du rapport ont recommandé que Transports Canada mette en place un processus d’examen et de mise à jour dont les résultats seraient diffusés de manière à sensibiliser le public aux risques liés aux déversements d’hydrocarbures.
Selon le Comité d’experts, Transports Canada devrait créer de nouveaux secteurs d’intervention, qui seraient ces zones géographiques définies à l’intérieur desquelles les organismes d’intervention mènent leurs opérations.
Une fois que les secteurs d’intervention auront été établis, Transports Canada devrait effectuer une évaluation régionale de risques pour chacun d’entre eux, en y incluant de l’information sur les risques pour la navigation, les mouvements des navires et les vulnérabilités importantes. Ces évaluations régionales de risques devraient établir des scénarios de déversement probables[4] auxquels on pourrait s’attendre dans chaque secteur d’intervention, et répertorier les sites où les répercussions environnementales et socioéconomiques les plus importantes sont susceptibles de se faire sentir en cas de déversement.
Planification intégrée : Une planification globale peut s’avérer difficile lorsque plusieurs organismes fédéraux, avec des responsabilités distinctes, mais des objectifs communs, interviennent. Ces circonstances peuvent faire en sorte que certaines activités soient réalisées en vase clos, ce qui limite la gestion cohérente de la préparation et de l’intervention en cas de déversements.
Pour remédier à cette situation, les auteurs du rapport ont formulé quelques recommandations relatives à un processus de planification intégrée entre les organismes fédéraux responsables.
Ils recommandent notamment :
- que les organismes élaborent un processus normalisé pour la planification d’intervention par secteur axée sur les risques;
- que la Garde côtière canadienne dirige le processus de planification d’intervention par secteur en collaboration avec les autres intervenants. Les plans détermineraient la capacité locale[5] nécessaire pour parer à la plupart des scénarios de déversements probables. Ces plans devraient également inclure les ententes des organismes d’intervention en ce qui concerne les ressources additionnelles et les accords d’aide mutuelle nécessaires pour affronter les pires scénarios de déversement.
- que Transports Canada exige que les organismes d’intervention élaborent des plans d’intervention géographique détaillés[6]précisant les délais normalisés et les ressources d’intervention qui seraient maintenues localement. Transports Canada devrait certifier les organismes d’intervention en fonction de leurs plans d’intervention par secteur et de leurs plans d’intervention géographique, qui pourraient comprendre l’utilisation d’autres options de techniques d’intervention.
Techniques d’intervention s’ajoutant aux options habituelles : La récupération mécanique des hydrocarbures n’est efficace que lorsque la mer est relativement calme. D’autres techniques d’intervention, comme l’utilisation d’agents de traitement des déversements et la destruction par combustion sur place, peuvent être appropriées dans certaines conditions, et s’avérer plus efficaces pour limiter les répercussions environnementales et socioéconomiques. Le rapport recommande qu’il incombe à la Garde côtière canadienne de décider en matière d’utilisation d’agents de traitement des déversements et d’autres techniques d’intervention.
Commandement en cas d’incident et plan d’urgence national : En mars 2013, le gouvernement a annoncé l’adoption par la Garde côtière canadienne du Système de commandement en cas d’incident (SCI)[7], un système normalisé de gestion des incidents sur place qui régit l’organisation des individus, de l’équipement, des opérations et des activités de communication de manière à assurer une meilleure gestion des urgences. Ce système peut s’avérer un outil utile pour accroître la coopération intergouvernementale.
En résumé, pour que les avantages du Système de commandement en cas d’incident se concrétisent, d’autres autorités fédérales, ainsi que les organismes d’intervention, devraient également comprendre le fonctionnement du Système et être formés sur son utilisation. À cet effet, le Comité d’experts a fait plusieurs recommandations en ce qui concerne les rôles et responsabilités des participants fédéraux, la participation et la formation pertinentes des organismes d’intervention, et les exercices annuels conçus par la Garde côtière.
Conclusion
Si elles étaient mises en application, les recommandations mentionnées plus haut, ainsi que d’autres recommandations faites dans le rapport complet du Comité d’experts, contribueraient à :
- renforcer la capacité du Canada à se préparer et à intervenir en cas de déversements d’hydrocarbures par des navires;
- améliorer nos options en matière de responsabilité et d’indemnisation;
- renforcer le leadership et la gérance environnementale du Canada en ce qui concerne le Régime;
- améliorer la communication et l’engagement parmi les Canadiens;
- et faire en sorte que le Régime continue d’être amélioré et qu’il serve de modèle à l’échelle mondiale.
[1] Environnement Canada s’appelle maintenant Environnement et Changement climatique Canada.
[2] Il y en a quatre au Canada : la Western Canada Marine Response Corporation (WCMRC), la Société d’intervention maritime, Est du Canada (SIMEC), Point Tupper Marine Services Ltd. (PTMS), et l’Atlantic Emergency Response Team (ALERT).
[3] Pour de plus amples renseignements sur l’Initiative de planification d’intervention localisée du gouvernement du Canada, consultez le https://www.tc.gc.ca/fra/securitemaritime/epe-sie-pil-4473.html
[4] Le type et l’ampleur probable des déversements qui pourraient se produire dans un secteur d’intervention donné.
[5] La capacité locale fait référence aux ressources d’intervention que les organismes d’intervention doivent maintenir. Celles-ci englobent les divers éléments — la gouvernance de l’intervention, l’infrastructure de communication, l’équipement, le personnel et le soutien logistique — qui sont nécessaires pour limiter les répercussions environnementales et socioéconomiques des déversements.
[6] Les plans d’intervention géographique portent sur des régions plus petites, et sont plus tactiques et plus adaptés à des sites particuliers que les plans d’intervention par secteur.
[7] Le SCI est une méthode de gestion des incidents qui sert à structurer et à organiser les interventions sur place. Il fournit un cadre de commande, de contrôle et de coordination flexible et modulable, applicable à des incidents de toutes sortes, de toutes tailles et de degrés de complexité divers. Pour plus de détails sur la Garde côtière canadienne et le SCI, consultez le https://www.tc.gc.ca/fra/medias/ssnc-systeme-command-incident-7555.html
