Examen de la Loi sur les transports au Canada

Résumé Analytique

Clear Seas est un organisme indépendant, à but non lucratif, qui fournit une recherche objective et fondée sur des faits aux décideurs politiques et au public au sujet du transport maritime au Canada.

Dans le cadre de ce mandat, voici un résumé du Rapport de l’examen de la Loi sur les transports au Canada, qui a été entrepris en juin 2014 et achevé en décembre 2015. Le 25  février 2016, le ministre des Transports a déposé le rapport devant le Parlement.

Le rapport traitait de tous les aspects des transports au Canada, mais ce résumé porte en particulier sur le chapitre du Transport maritime, et notamment sur les aspects qui se rattachent aux pratiques de sécurité en navigation maritime. Cet article ne vise pas à comprendre tous les éléments du commentaire sur le transport maritime de l’Examen et/ou de ses recommandations; les articles ne sont également pas mentionnés dans le même ordre que dans le rapport original.

Le Rapport de l’examen de la Loi sur les transports au Canada (Parcours : Brancher le système de transport du Canada au reste du monde) est le produit de l’examen du système de transports canadien et des cadres juridiques et réglementaires qui le régissent, y compris la Loi sur les transports au Canada. Des séances de consultations ont été tenues et de nombreux conseils ont été reçus d’un vaste éventail de parties intéressées dans les transports, d’autres gouvernements, d’experts et de membres du public.

Un thème récurrent dans le Rapport traite des liens indissociables entre la performance commerciale internationale du Canada et la qualité des systèmes de transport et de logistique de ce pays. Dans ce contexte, le chapitre 10 discute du transport maritime en général, et plus particulièrement du transport maritime à courte distance, du pilotage, des ports, de la Garde côtière canadienne et d’autres systèmes maritimes. Les quatre premières recommandations portent principalement sur les questions de compétitivité des coûts mais les deux dernières concernent l’amélioration du rendement de la Garde côtière canadienne et la rationalisation des options pour le régime de pilotage maritime du Canada.

La Garde côtière canadienne

Le rapport mentionne qu’en général la Garde côtière canadienne est une organisation de première classe qui fait de son mieux dans la mesure de ses moyens, dans un environnement maritime qui évolue rapidement.

Relevant actuellement de Pêches et Océans Canada en tant qu’organisme de service spécial, la GCC est responsable d’assurer la sécurité de la circulation et de l’exploitation des navires dans les eaux côtières et intérieures canadiennes. [1] La Garde côtière canadienne détient et exploite la flotte civile du gouvernement fédéral et fournit des services maritimes clés, notamment des services d’aide à la navigation, de gestion des voies navigables, d’intervention environnementale, de déglaçage, de recherche et sauvetage, ainsi que de communication et de trafic maritimes.

À la différence de nombreux pays de juridiction nordique, le Canada ne possède pas l’autorité requise pour faire appliquer des lois et des règlements internationaux et nationaux liés à la mer, à l’environnement et à la souveraineté sans la présence de membres de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), en dépit du fait que les bateaux et le personnel de la Garde côtière puissent être les mieux placés pour intervenir dans des situations critiques et détecter des activités illégales.

En plus de devoir affronter un certain nombre de défis pour remplir ses engagements actuels, relevant en particulier de l’accroissement du trafic maritime à la fois dans les eaux maritimes traditionnelles du Canada et maintenant dans le Nord. Sa flotte est une des plus âgées au monde (les navires ont en moyenne près de trente-quatre ans) et le besoin de la renouveler est urgent. Le nombre de réparations importantes aux navires augmente, précipitant une augmentation du nombre de navires hors de service et, forcément une diminution du nombre de jours navires disponibles pour les opérations. Et sa présence dans l’Arctique aux fins de déglaçage n’était pas à l’abri de critiques.

Toutefois, en vertu de la Stratégie nationale de construction navale, qui nécessite que la Garde côtière fasse l’acquisition de navires auprès de chantiers navals canadiens, elle ne peut remplacer qu’un navire par année, tout au plus. À ce rythme, l’âge moyen de la flotte ne diminuera pas.

Le Rapport a également souligné les points qu’il soulève par référence à d’autres études menées par le gouvernement. [2] Entre autres choses, ces rapports ont exprimé une préoccupation au sujet de la disponibilité du personnel qui peut intervenir dans des incidents de pollution marine, de la faiblesse actuelle du régime canadien d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures, au sud du 60^e parallèle et a constaté que la Garde côtière devra jouer un rôle d’une importance croissante dans l’Arctique.

Pour rectifier les faiblesses et le manque d’efficacité du régime actuel, le rapport a recommandé de renforcer le modèle de prestation de services de la Garde côtière pour garantir que ce service aura le mandat, l’équipement, les opérations et le financement nécessaires pour mieux assurer la sûreté et la durabilité du transport maritime dans l’ensemble du pays.

À cette fin, le gouvernement devrait :

• Ramener la Garde côtière canadienne au sein du portefeuille gouvernemental avec lequel elle s’aligne le mieux, comme celui du ministre des Transports;
• Lui donner des responsabilités claires en matière de surveillance et d’application de la loi pour assurer la sécurité, la sûreté et la protection environnementale dans les eaux canadiennes;
• Mettre l’accent sur des activités clés, telles que la recherche et le sauvetage, l’intervention environnementale, le déglaçage, le pilotage, les aides à la navigation et les services de cartographie, en percevant des recettes, si cela est indiqué, et en permettant à l’industrie de fournir des services auxiliaires et d’en assumer la responsabilité, comme les services de trafic maritime;
• Réaliser un examen de ses activités dans l’Arctique pour veiller à ce qu’elles soient adéquates en vue de relever les défis futurs et de s’assurer qu’elles s’harmonisent avec les rôles de la Marine royale canadienne et de la GRC;
• Augmenter son financement, présenter un plan clair visant les services et le renouvellement accéléré de la flotte, y compris l’achat d’au moins un brise-glace polaire et de deux brise-glace lourds, et en prévoyant les coûts d’exploitation associés;
• Assouplir l’application de la Stratégie nationale d’approvisionnement en matière de construction navale de façon à pouvoir exercer un pouvoir discrétionnaire quant à la location et l’approvisionnement de bâtiments étrangers pour renforcer sa capacité, jusqu’à ce que le renouvellement de la flotte soit accompli;
• Garantir que la Garde côtière canadienne dispose des ressources exigées pour honorer un mandat élargi, pour répondre aux besoins actuels et futurs en matière d’intervention en cas de crise, des opérations de flotte, du trafic accru dans toutes les régions, de l’interopérabilité avec nos voisins maritimes et des solutions axées sur la technologie. En ce qui concerne ces dernières, des fonds seront nécessaires pour investir dans des technologies novatrices, comme la navigation par satellite.

Pilotage

Au Canada, la Loi sur le pilotage a établi le cadre et la réglementation pour la prestation de services de pilotage depuis 1972, et a subi peu de changements depuis cette date. La Loi établit quatre administrations de pilotage distinctes en tant que sociétés d’État responsables de la désignation de zones de pilotage obligatoires dans les régions du Pacifique, des Grands Lacs, du Saint-Laurent et de l’Atlantique – en fournissant des services exclusivement de pilotage dans ces régions.

Il ne fait aucun doute qu’il existe un besoin de pilotage lors de mauvaises conditions météorologiques, dans les ports ou près de ceux-ci, dans les écluses, dans les chenaux problématiques, et pour plus de sécurité afin de guider les bâtiments spécialisés comme les navires citernes, ainsi que les équipages et bâtiments étrangers qui ne connaissent pas les voies navigables canadiennes.

Ceci dit, le rapport était d’opinion que la Loi sur le pilotage pouvait être modernisée pour tenir compte des nouvelles capacités des bâtiments et de la navigation et ainsi refléter les circonstances où le risque est réduit et tirer profit des avancées technologiques, comme la cartographie électronique, les systèmes GPS et d’identification automatique (SIA) et d’autres innovations (comme le pilotage à terre, le suivi, etc.) ;

Le Canada pourrait également réduire les zones de pilotage obligatoire en élargissant la délivrance de brevets aux exploitants de bâtiments à titre de pilotes, et en adaptant les percées des capacités des systèmes de navigation, comme l’automatisation et le pilotage à distance. Cela permettrait aux pilotes expérimentés d’être redéployés dans des zones de service où la demande connaît une croissance, tout en minimisant les risques.

Par ailleurs, le Rapport a indiqué qu’une seule administration de pilotage nationale, qui peut gérer la convergence des technologies et simplifier le processus et les procédures, permettrait de mieux sélectionner les services appuyés par les utilisateurs, à un juste coût. En outre, il sera important d’établir une orientation nationale ainsi que des processus et procédures communs et simplifiés pendant que les besoins émergents en matière de pilotage et de gestion de glace dans le Nord sont examinés dans l’ensemble du Canada.

À la suite de ces raisons et d’autres raisons énumérées, le Rapport a recommandé que le gouvernement du Canada :

• Intègre immédiatement les quatre administrations de pilotage en un seul et même Conseil canadien du pilotage;
• Mène une évaluation complète du cadre de gouvernance des services de navigation maritime dans un délai de trois ans;
• Effectue un examen des zones de pilotage obligatoires, ainsi que des circonstances et des processus les entourant entre tous les trois et cinq ans, en consultation avec les utilisateurs et le milieu du pilotage international, en tenant compte des nouvelles technologies et des pratiques exemplaires, y comprise une réévaluation des risques en matière de sécurité de la navigation.

[1] La GCC surveille également – ou au besoin en assume la direction – les mesures d’intervention en cas de déversement causant de la pollution, pendant les opérations et sur les lieux de l’accident.

[2] En particulier : Examen indépendant du déversement d’hydrocarbures du MV Marathassa – Opération d’intervention environnementale; Un examen du Régime canadien de préparation et d’intervention en cas de déversements d’hydrocarbures par des navires au Canada – Mettre le cap sur l’avenir; Un examen de la préparation et de l’intervention en cas de déversements par des navires au Canada – Mettre le cap sur l’avenir, phase II; Exigences s’appliquant à l’Arctique et aux substances nocives et potentiellement dangereuses à l’échelle nationale.