Intégration de couloirs de navigation : Arctique

Résumé analytique

Clear Seas est un organisme indépendant, à but non lucratif, qui fournit une recherche objective et fondée sur des faits aux décideurs politiques et au public au sujet du transport maritime au Canada.

Voici un résumé du rapport publié par The Pew Charitable Trusts : Cadre stratégique pour l’intégration de couloirs de navigation dans l’Arctique : établissement de planification visant un transport maritime responsable dans les eaux arctiques

Ce bref résumé ne vise pas à comprendre la totalité du commentaire du rapport et/ou ses recommandations; de plus, l’ordre des éléments mentionnés n’est pas nécessairement le même que dans celui du rapport original.

Message du directeur exécutif

L’Arctique canadien constitue une des régions les plus intactes du monde, et par là-même une zone qui présente potentiellement le plus de défis pour des activités humaines, en particulier, du point de vue de l’environnement.

Le changement climatique dans l’Arctique a d’importantes incidences sur cette partie du monde. Au sujet de la note récente sur l’Arctique attribuée par la National Oceanic and Atmospheric Administration, cet organisme commentait que « l’Arctique connaissait un réchauffement deux fois plus rapide que celui des autres parties de la planète, et que ce phénomène avait des ramifications pour la sécurité mondiale, le climat, le commerce et les échanges commerciaux ».

Si cette tendance persiste, le passage des navires à travers l’Arctique qui s’accompagne de potentielle activité industrielle ne peut qu’augmenter.

De plus, cette région est encore pour nous une inconnue sur tant de plans. Nos données hydrographiques, les besoins modernes en cartographie et la capacité de déglaçage ne bénéficient encore pas de ressources appropriées et notre connaissance de la région est nettement insuffisante pour la sûreté de la future navigation.

Ces défis ne sont cependant pas insurmontables. Ce rapport offre une solution en se faisant l’avocat de l’élargissement de l’Initiative des corridors de transport maritime du Nord de la Garde côtière canadienne de manière à intégrer les volets navigation, environnement et impact des activités humaines pour créer une politique exhaustive nationale sur la navigation ciblée sur l’Arctique.

Contexte

L’océan Arctique du Canada comprend plus de 150 000 km de côtes : il relie entre eux les quatre groupes Inuits ayant conclu des règlements de revendications territoriales et baigne les côtes de 53 collectivités du Nord. Il offre un habitat à la plupart des bélugas et des baleines boréales, des narvals et des ours polaires, et constitue une autoroute pour certaines des plus grandes migrations de mammifères marins et d’oiseaux de mer de la planète.

Dans tous les milieux océaniques se rencontrent des convergences et des conflits d’intérêts. L’Arctique est un exemple d’endroit où on peut observer un haut degré de chevauchement entre la navigation, les modes d’utilisation des Inuits et les Zones écologiquement importantes, notamment dans des passages importants comme le détroit de Lancaster, le détroit d’Hudson et des sections de la mer de Beaufort canadienne. Cette situation ne peut que devenir plus complexe en raison des intérêts économiques mondiaux qui commencent à s’entrecroiser avec la souveraineté nationale et la sécurité, la protection de l’environnement et les droits des Inuits.

Bien que le gouvernement fédéral ait l’engagement d’observer le principe d’équilibrer développement de l’Arctique dans le contexte d’intérêts conflictuels, l’état des choses actuel ne tient pas suffisamment compte de la complexité tant écologique que sociale de l’océan Arctique du Canada.

Depuis 1990, pas moins de sept études clés du gouvernement ont formulé plus de 170 recommandations pour une réforme de l’ordre existant. En dépit de cela, le Canada n’a cependant toujours pas de vision claire et cohésive de politique de navigation en Arctique.

En 2012, la Garde côtière canadienne a entreprise de s’attaquer à certaines des déficiences systémiques qui étaient présentes dans la politique de navigation de l’Arctique au Canada par le lancement de la Northern Marine Transportation Corridors Initiative (NMTCI) l’initiative des corridors de transport maritime. Cette initiative cherche à établir un système de couloirs maritimes de transport sur une base volontaire, et la Garde côtière et d’autres organismes pourraient l’exploiter pour diriger leurs ressources en vue de soutenir la sécurité de navires dans l’Arctique.

Le rapport Pew soutient la cause de l’élargissement des paramètres de l’Initiative des corridors de transport maritime pour tenir compte de la complexité environnementale et sociale de l’Arctique canadien dans le Cadre de corridors intégrés de transport maritime dans l’Arctique (ci-après appelé Cadre). Cette initiative unit les ministères gouvernementaux, les organismes Inuits et d’autres intervenants dans la création et la gestion d’une série de couloirs de navigation dans l’Arctique afin d’offrir le niveau le plus élevé possible de sécurité tant pour les navires que les individus, la protection de l’environnement et de la sauvegarde des droits des Inuits.

Regard vers l’avenir

Le rapport considère que l’Initiative des corridors de transport maritime constitue la meilleure base pour la création d’une politique de navigation nationale dans l’Arctique. Ainsi que le montre la carte ci-dessous, la GCC a déjà isolé des routes primaires (routes principales bien connues) et secondaires (routes vers les collectivités), qui sont fondées sur les modèles de trafic existants et sur l’information hydrographique et la proximité avec les services de la Garde côtière.

Les couloirs de navigation que proposait la GCC limiteraient significativement chaque zone disponible pour les activités de navigation et fourniraient un bon point de départ pour l’intégration.


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Corridors de navigation dans l’Arctique isolés par la Garde côtière canadienne sur la base des modèles de circulation existants. Afin de devenir une complète politique nationale de navigation centrée sur l’Arctique, l’initiative des corridors de transport maritime
Doit être élargie pour prendre en compte les domaines importants sur le plan environnemental et les modes d’utilisation des Inuits.

La Loi sur les océans prescrit à Pêches et Océans Canada de désigner des zones écologiquement et biologiquement importantes à travers toutes les zones marines canadiennes. Le grand nombre de coïncidences de ces zones avec les corridors qui sont désignés montrent le besoin urgent d’étudier plus à fond et d’intégrer de nombreux renseignements concernant l’environnement et l’utilisation des Inuits dans la conception de couloirs de navigation. Le Cadre comblerait cette lacune, et ce faisant, offrirait une démarche plus globale pour la gestion de la navigation. Si cette mesure entre en vigueur, un tel processus intégré exhaustif, qui s’intègre dans une seule politique nationale, aboutira à des décisions mieux informées et à une réduction des risques pour l’industrie de la navigation, les communautés Inuits et les écosystèmes arctiques.

Couloirs maritimes intégrés: vers une politique nationale de navigation en Arctique

Pour l’établissement de couloirs de navigation dans l’Arctique, le rapport Pew recommande un processus comportant cinq étapes.

1re étape – Elle consiste pour la Garde côtière canadienne d’établir une Commission [1]sur les couloirs de navigation dans l’Arctique canadien (ci-après dénommée la « Commission »), avec les Inuits et la Garde côtière comme coprésidents. Cette commission comprendrait des représentants de Transports Canada, d’Environnement Canada[2], de Pêches et Océans Canada, des trois gouvernements territoriaux et des organismes terrestres Inuits appropriés. Le mandat de la Commission s’échelonnerait sur deux phases : tout d’abord créer les couloirs intégrés et, en deuxième étape, devenir l’organe de gestion administratif permanent responsable de la surveillance du système.

2e étape – Cette étape consiste à mobiliser les Inuits qui doivent prendre part à la désignation, au classement et à la gestion des couloirs de navigation. À cette fin, la Commission doit se livrer à des consultations officielles avec toutes les régions où ont eu lieu des règlements des revendications territoriales des Inuits pour garantir une participation significative qui donnerait la possibilité aux connaissances traditionnelles des Inuits sur les zones maritimes et côtières vulnérables d’influencer les choix de couloirs maritimes. Au cours de cette étape, une procédure nationale sera instituée pour recueillir les opinions des Inuits sur la navigation, pour créer des voies efficaces de communication et des canaux de liaison entre les divers intervenants.

3e étape – Elle porte sur l’intégration de l’information. Pour prendre en considération la complexité de la région, la Commission rassemblerait toutes les données disponibles dans un seul Atlas maritime de l’Arctique. Cela permettra à la Garde côtière de vérifier et d’essayer de combler les lacunes en matière d’information et de planification. Le degré de chevauchement entre des zones environnementales désignées et les couloirs maritimes de la Garde côtière, p. ex. le détroit d’Hudson, où coexistent le trafic des navires, l’habitat de la faune et de la flore et les activités des Inuits, montrent pourquoi cette information a besoin d’être prise en compte dans la conception du corridor.

Il est également nécessaire de rassembler une nouvelle information pour l’établissement de couloirs intégrés. Les données sur l’écologie au large de l’Arctique comportent de nombreuses lacunes, ce qui constitue un problème particulièrement pertinent pour les couloirs de navigation. En outre, il est également crucial d’améliorer la compréhension du gouvernement fédéral en matière de sensibilité aux déversements d’hydrocarbures et de planification d’intervention. Cette information est particulièrement importante car, dans l’est et l’ouest de l’Arctique, ces deux régions ont des périodes étendues pendant lesquelles il est impossible, à cause des conditions environnementales, d’effectuer une intervention en cas de déversement.

Dans ce but, le gouvernement canadien doit allouer un financement suffisant pour fournir au Service hydrographique du Canada et à la Garde côtière des ressources complémentaires pour effectuer des relevés hydrographiques de tous les couloirs potentiels de navigation. Il est également nécessaire d’assurer une synthèse des données hydrographiques actuelles et de celles touchant à la navigation, des évaluations de risques régionales dues à la navigation, des études scientifiques, fondées sur l’écosystème, concernant les mammifères marins et leur habitat, et l’application d’un système de surveillance en Arctique pour garantir le bon état à long terme d’importantes zones écologiques et biologiques.

4e étape – Cette étape vise à désigner des couloirs de navigation fondés sur l’analyse de toute information pertinente. Une fois qu’un processus intégrant la cartographie et l’évaluation aura déterminé des routes optimales de navigation, la Commission devrait formellement établir un système de couloirs maritimes qui exclut des zones sensibles.

5e étape – Cette étape consiste à classer les couloirs sur la base de trois critères : 1. Faible risque, 2.  Risque moyen, 3. Risque élevé. Sur la base de ce classement en trois niveaux, les couloirs maritimes seraient l’objet de placements et de gestion ciblés, y compris des zones environnementales protégées, un service amélioré et une planification en cas d’urgence adaptée à l’emplacement, une amélioration de la cartographie, et des règlements et une  surveillance plus stricts.

Dans ses recommandations, le rapport a commenté que la Commission doit créer des cartes locales et régionales de zones à risque élevé et utiliser les évaluations de risques effectuées au cours des étapes d’intégration de l’information pour déterminer les endroits où les couloirs de navigation traversent des zones à risque élevé, moyen et faible.

Gestion de couloirs maritime arctiques intégrés

Cibler les ressources. En raison du fait que la connaissance des eaux arctiques du Canada souffre d’un manque d’information, notamment en ce qui concerne la sûreté de la navigation, le rapport a recommandé que la Commission demande une évaluation des besoins en matière d’infrastructure, crée des stratégies à court, moyen et long terme, qui comprendraient des financements potentiels faisant appel à des partenariats public-privé et imposant des frais pour services;  il est de plus préconisé de constituer une capacité d’intervention dans le pire des scénarios de déversement d’hydrocarbures causés par des navires.

Soutenir une circulation maritime de navires à la fois sûre et respectant l’environnement. Le Cadre contribuerait à la réalisation de l’objectif de l’Initiative des corridors de transport maritime visant à soutenir un trafic de navires naviguant en sécurité et faisant montre de responsabilité à l’égard de l’environnement par les mesures suivantes :

  • Ajouter aux protections qu’offrent les mécanismes réglementaires existants au Canada;
  • Fournir une structure qui permettrait de revoir les règlements concernant les limites de responsabilité pour des incidents de pollution causés par des navires;
  • Déterminer des zones spéciales qui seront l’objet d’une gestion environnementale plus marquée;
  • Demander une planification en cas d’urgence qui viserait des emplacements spécifiques (y compris les pires scénarios) dans des régions désignées; et
  • Créer des mécanismes permanents de mobilisation et de consultation sur une base constante avec les groupes Inuits pour veiller à ce que leurs droits soient protégés.

Par conséquent, le rapport a recommandé des planifications de gestion appropriées et des contrôles réglementaires pour soutenir le Cadre, notamment par l’établissement de protections pour des zones sensibles à la fois dans les couloirs maritimes et adjacents à ces derniers, y compris ceux qui ont reçu des appellations de l’Organisation maritime internationale, telles les zones spéciales, les zones de contrôle d’émissions et les zones marines particulièrement sensibles.

Suivi et adaptation au changement: À cause de la vitesse sans précédent du changement dans l’Arctique et du besoin d’optimiser la sécurité et la protection de l’environnement, le rapport a aussi recommandé que la Commission:

  • Soutienne et intègre une évaluation environnementale de référence et un suivi dans les zones vulnérables le long de couloirs maritimes désignés;
  • Établisse un programme de contrôle de navires qui comprend un suivi régulier, des inspections de navires, une surveillance des couloirs maritimes, et un examen des incidents;
  • Examine de temps à autre et réévalue les désignations, les classements, les placements et les démarches de gestion sur la base de l’information provenant du suivi ou de changements significatifs dans les activités ou les modes de navigation.

Conclusion

Le Cadre stratégique pour l’intégration de couloirs de transport dans l’Arctique constitue un modèle destiné à rassembler tous les intervenants autour d’une politique nationale visant la navigation dans l’Arctique qui, selon le rapport Pew, « rendrait la navigation dans l’Arctique plus de sûre et plus abordable, tout en rehaussant la protection de l’environnement et en protégeant les droits des Inuits. Un point important à mentionner serait que le Cadre serait constitué de façon à avoir la capacité de s’adapter à l’évolution des conditions dans cette zone dynamique et complexe. En outre, l’application du Cadre « renforcerait la position du Canada comme chef de file mondial dans la politique et la diplomatie concernant l’Arctique et pourrait ouvrir une ère nouvelle de collaboration avec les partenaires internationaux du Canada dans l’Arctique ».

[1] Le rapport a pris note du fait que le Sénat canadien a déjà recommandé la création de cet organe.

[2] Ce ministère porte maintenant le nom suivant : Environnement et Changement climatique Canada

Date de publication : 25 septembre 2016

Date de modification : 13 août 2018