Déversement marin d’hydrocarbures : système

Résumé analytique

Clear Seas est un organisme indépendant, à but non lucratif, qui fournit une recherche objective et fondée sur des faits aux décideurs politiques et au public au sujet du transport maritime au Canada.

Nous fournissons ce résumé du rapport du Ministry of Environment (ministère de l’Environnement) de la Colombie-Britannique intitulé Marine Oil Spill Prevention, Preparedness, Response and Recovery: World-Leading Approaches From Select Jurisdictions. (Prévention de déversement d’hydrocarbures en milieu marin, préparation, Intervention et récupération : approches reconnues mondialement de juridictions choisies).

Ce bref résumé ne vise pas à comprendre tout le commentaire du rapport et/ou ses recommandations; de plus, l’ordre des éléments mentionnés n’est pas nécessairement le même que dans celui du rapport original.

Message du directeur exécutif

Étant donné l’augmentation de volume des expéditions maritimes sur la côte Ouest du Canada et les prévisions que les ports de Colombie-Britannique seraient le site de plusieurs projets importants concernant le transport maritime, le gouvernement de Colombie-Britannique a un intérêt direct à acquérir une meilleure compréhension des risques particulièrement associés à l’augmentation des mouvements des hydrocarbures transportés par bateau. À cette fin, le ministère de l’Environnement de la Colombie-Britannique a demandé à Nuka Research d’effectuer une étude de trois tomes afin de fournir une évaluation du régime actuel de prévention de déversements d’hydrocarbures et des plans d’intervention sur la côte Ouest. Cette étude a été achevée en 2013.

En ce qui concerne la prévention, la préparation, l’intervention et le rétablissement en matière de déversements d’hydrocarbures – ainsi que le désir du gouvernement provincial d’avoir un système de calibre mondial –, il est important de savoir que ce système est fondé sur des initiatives qui dépassent largement la compétence provinciale et sur un réseau d’organismes de réglementation et d’intervention internationaux, fédéraux, provinciaux et locaux. Il s’ensuit donc que les recommandations visant la Colombie-Britannique mentionnées dans ce rapport doivent être comprises dans le contexte de ces autres autorités juridictionnelles.

Ce volume, publié en octobre 2015, intitulé Marine Oil Spill Prevention, Preparedness, Response and Recovery: World-Leading Approaches From Select Jurisdictions, constitue une mise à jour du 3e tome original, publié en 2013, intitulé West Coast Spill Response Study, Volume 3: World Class Oil Spill Prevention, Preparedness, Response & Recovery System.

Ce résumé reprend certaines des observations principales contenues dans cet ouvrage, en particulier, celles qui, par des exemples d’éléments de système du monde entier, décrivent le mieux un système d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures de calibre mondial.

Du point de vue de Clear Seas, il est toujours préférable de prévenir totalement les déversements d’hydrocarbures. Toutefois si ces incidents se produisent, il est critique de mettre en œuvre les systèmes les plus efficaces d’atténuation. Un élément récurrent dans tous les systèmes efficaces de prévention et d’atténuation relève de principes fondamentaux dans une gouvernance de premier ordre : la poursuite d’améliorations soutenues et l’apport de financement complémentaire pour couvrir le coût de déversements. De ce point de vue, les exemples présentés ici méritent d’être pris sérieusement en considération par les décideurs des gouvernements provinciaux et fédéraux.

Marine Oil Spill Prevention

Exemples d’éléments de système dans un régime de prévention de déversement d’hydrocarbures en milieu marin de calibre mondial

L’étude de 2013 a isolé trois éléments de système communs dans une intervention en cas de déversement d’hydrocarbures de calibre mondial :

  • Le gouvernement assure le respect des exigences et la transparence;
  • Toutes les parties poursuivent une amélioration soutenue grâce à la recherche, au développement et à la vérification des hypothèses de planification;
  • Des mécanismes et des ressources en matière de finances exhaustifs sont en œuvre.

En référence à ces mêmes éléments, cette mise à jour fournit les trois exemples suivants.

Dans le cadre d’une surveillance efficace des activités de l’industrie de la part des gouvernements, des attentes claires en matière de risques sont établies, les rapports avec l’industrie et le public sont empreints de transparence et des mécanismes d’application sont appliqués strictement.

(1) Respect des dispositions et transparence : la réglementation par la Norvège de l’industrie extracôtière du pétrole et du gaz est reconnue mondialement en tant que structure efficace de gouvernance, et est similaire à l’approche du Royaume-Uni. La Norvège concentre ses efforts sur l’exploration extracôtière du pétrole et du gaz plutôt que sur le transport maritime, toutefois de nombreuses caractéristiques de ce système pourraient être appliquées à la prévention de déversements d’hydrocarbures causés par des navires, en établissant des contrôles portuaires et de l’État du pavillon.

La Norvège adopte une approche non-prescriptive à l’égard de l’autorégulation de l’industrie pétrolière, soutenue par une forte politique d’application des dispositions. Les sociétés doivent déceler les risques et créer des plans pour la sécurité de l’exploitation de leurs navires et de leurs installations en fonction des risques qui sont spécifiquement associés à leurs opérations.

Les éléments de l’approche de surveillance norvégienne comprennent les points suivants : les exploitants jouissent de souplesse pour satisfaire les normes gouvernementales en matière de sécurité et de prévention, mais ils sont tenus strictement responsables de leurs engagements; l’accent est mis sur les principaux indicateurs et les incidents évités de justesse; une approche de gouvernance à l’égard de la sécurité et de la prévention qui privilégie la collaboration et le dialogue, mais qui permet des mesures punitives, au besoin; une solide structure de sanctions civiles et pénales pour la pollution; des vérifications gouvernementales et des mesures d’application qui sont transparentes tant pour l’industrie que pour le public; les exploitants peuvent être forcés de mettre à la disposition du public des données ou des études qui sont liées à la sécurité des opérations de l’exploitation du pétrole; et un gouvernement qui soutient activement la recherche et le développement, qui y participe, et qui met à l’essai les techniques et les capacités en matière de réponse à un déversement.

Quand le moment est venu de garantir la conformité et la transparence, la Colombie-Britannique et le Canada pourraient :

  • Considérer la possibilité d’une approche fondée sur la performance qui établit des normes quantifiables et permet une certaine souplesse pour l’application.
  • Suivre les incidents évités de justesse et autres indicateurs importants et adapter les exigences en matière de sécurité et de prévention en fonction de la causalité.
  • Créer un continuum de mécanismes d’application qui comprend à la fois des sanctions civiles et pénales pour des déversements de pétrole ou des infractions en matière de sécurité. Prendre part à une recherche coopérative et à des activités de développement avec l’industrie.
  • Fonctionner selon le principe de transparence et exiger de la transparence de la part de l’industrie, y compris la publication d’études, de données et d’autre information d’intérêt pour le public et les intervenants.

(2) Amélioration soutenue : la mobilisation des citoyens et la supervision des activités pétrolières et gazières remontent au moins aux années 1970, date de l’établissement au Royaume-Uni du comité consultatif de Sullom Voe sur les déversements d’hydrocarbures dont le rôle était d’effectuer une surveillance environnementale, de fournir une rétroaction sur les plans d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures et de participer à des entraînements et à des exercices.

L’initiative One Ocean  de Terre-Neuve et Labrador crée un mécanisme pour l’industrie de pêche locale qui lui permet de collaborer avec des exploitants de pétrole et de gaz sur la préparation et l’intervention en cas de déversements d’hydrocarbures.

La loi américaine US Oil Pollution Act de 1990 établit deux organismes de surveillance en Alaska. Leur objectif déclaré était « d’inciter les citoyens locaux à participer au processus de préparation, d’adoption, et de révision de plans d’urgence en cas de déversement d’hydrocarbures » et leur action serait un moyen d’éviter la suffisance qui a été manifestée et qui a souvent été critiquée dans le cas du déversement d’hydrocarbures de 1989 de l’Exxon Valdez.

Les comités consultatifs régionaux de citoyens et de citoyennes de l’Alaska fournissent un exemple de systèmes de surveillance par des citoyens et des citoyennes qui bénéficient d’un financement suffisant et d’autonomie afin de maintenir une séparation claire par rapport à l’industrie ainsi qu’aux organismes de réglementation. Les comités manifestent une transparence complète à l’égard du public qu’ils servent et de l’industrie qu’ils surveillent. Ils comportent des représentants des collectivités locales et des groupes d’intérêt particulier. Les comités, qui sont financés par l’industrie, sont totalement autonomes tant qu’ils fonctionnent dans le cadre de leur mandat fédéral.

Les points à considérer pour la modélisation de l’approche de la Colombie-Britannique et du Canada, en fonction de l’exemple de l’Alaska, comprennent :

  • Créér des comités indépendants, autonomes chargés d’une mission définie
  • Assurer une représentation étendue des intérêts régionaux des intervenants
  • Permettre à des entités qui participent de soumettre elles-mêmes des candidatures de représentants
  • Assurer un financement réservé afin de permettre aux comités d’entreprendre des travaux techniques et de participer aux activités de planification et de préparation.

(3) Mécanismes financiers exhaustifs et ressources : pour permettre tant aux organismes publics qu’à ceux qui sont privés d’intervenir immédiatement en cas de déversement de pétrole – dans le but d’atténuer les effets ainsi que d’entreprendre le processus d’évaluation des dommages, ces derniers doivent savoir qu’ils peuvent récupérer les fonds dépensés. En vertu du système du pollueur-payeur, la partie responsable est en fin de compte celle à qui incombe le coût de l’opération. Il est cependant essentiel d’avoir une source disponible de financement en place pour une intervention rapide de manière à mobiliser les fonds sans les délais causés par l’incertitude de savoir si le responsable est déterminé ou s’il a la capacité de payer. Des fonds d’intervention en cas de déversements d’hydrocarbures existent à des niveaux internationaux et nationaux qui comportent des plafonds de financement et des contraintes divers.

Les États-Unis ont adopté une approche qui leur est propre en matière de responsabilité et d’indemnisation dans les cas de déversement d’hydrocarbures causés par des navires. Leur définition de dommages est plus générale et applique une forme plus stricte de responsabilité que les conventions internationales existantes. Le fonds US Oil Spill Liability Trust Fund (OSLTF) assure une source immédiate de financement pour faciliter un démarrage rapide des activités d’intervention et des évaluations de dommages. Il fournit également un niveau complémentaire de protection aux intervenants et au public qui dépasse les limites de responsabilité fixées ou dans l’éventualité où la partie responsable ne pourrait être déterminée. Ce fonds s’applique aux déversements dans des eaux navigables des É.-U. ou à des incidents n’entraînant pas de déversement mais présentant un fort risque qu’un tel événement se produise. Ce fonds couvre également les déversements de navires, d’oléoducs et d’installations sur terre et sur mer. Une limite de 1 milliard de dollars US est assurée pour chaque incident.

Les points à considérer pour la modélisation de l’approche de la Colombie-Britannique et du Canada comprennent :

  • Évaluer les réserves établies pour le fonds national et les fonds internationaux et les limites par accident pour assurer l’existence d’un financement adéquat pour couvrir les frais qui résulteraient dans le pire des cas de déversements, sur la base d’une étude des coûts récents d’incidents à l’échelle mondiale.
  • Garantir que le financement peut être utilisé pour les activités de restauration et de rétablissement de l’environnement.
  • Dans le cas de réserves adéquates, étudier la possibilité d’allouer un financement pour les activités de préparation et d’intervention.

Conclusions et recommandations (couvrant toute la mise à jour du 3e tome)

Il n’existe pas de scénario unique pour tous les cas en matière de systèmes ou de régimes établis en cas de déversement d’hydrocarbures. Les règlements, les lois, les politiques et les pratiques spécifiques mis en place dans une juridiction donnée sont influencés par les différences concernant la géographie, la politique, les systèmes juridiques et les approches de gouvernance. En raison de ces différences, il est pratiquement impossible de classer ces systèmes les uns par rapport aux autres, et nous n’avons pas l’intention d’établir une fiche internationale d’évaluation.

Au lieu de cela, notre mise à jour présente des exemples spécifiques de méthodes de prévention et d’intervention en cas de déversements dans des milieux marins qui sont reconnues pour avoir une efficacité particulière, et elle les soumet comme exemples de modèles établis pour la Colombie-Britannique à prendre en considération pour réaliser un régime de calibre mondial sur la côte Ouest du Canada. Ces pratiques pourraient avoir à être adaptées pour être appliquées et, alors que certains pourraient être adoptées ou adaptées au niveau provincial, d’autres devraient faire l’objet d’initiatives fédérales ou pluri-juridictionnelles.

Si l’on dresse une liste d’éléments de système de calibre mondial en matière de prévention en cas de déversements d’hydrocarbures en milieu marin et d’intervention, six thèmes généraux se dessinent en ce qui a trait aux caractéristiques communes :

  • Approche fondée en fonction des risques
  • Système comportant plusieurs étapes
  • Approche holistique
  • Collaboration
  • Responsabilité
  • Amélioration soutenue

Ces principes peuvent servir de guide à la Colombie-Britannique et aux juridictions avec lesquelles elle a un partenariat quand elles se penchent sur les améliorations à apporter au mécanisme existant de prévention de déversement de pétrole en milieu marin et d’intervention.

En référence à ces thèmes, le rapport signale les points suivants :

  • La Colombie-Britannique peut appliquer une approche fondée sur l’analyse des risques en s’assurant que les mesures de prévention de déversement d’hydrocarbures ciblent les lieux, activités, ou conditions qui constituent un risque élevé de déversements d’hydrocarbures et en vérifiant si la planification et la préparation de l’intervention sont suffisantes pour gérer le pire scénario possible de déversement, en dépit de l’improbabilité de cet événement.
  • Un système de calibre mondial de prévention en cas de déversement de pétrole en milieu marin pour la Colombie-Britannique devrait comporter de nombreuses étapes de prévention et d’intervention. Les mesures de prévention devraient cibler différents éléments de risque et devraient prendre en considération la manière dont chaque disposition pourrait interrompre l’enchaînement des événements qui pourraient aboutir à un déversement de pétrole.
  • Il faudrait faire preuve d’une approche holistique pour équilibrer prévention et intervention. Une telle approche exige que tout le système soit pris en compte dans la prévention et l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures. Des initiatives qui sont liées à un seul projet énergétique ou à une seule activité cause de risque doivent être intégrées dans une approche à l’échelle de tout le système. Pour permettre à une mesure de prévention ou d’intervention de réduire les risques et les conséquences, elle doit être disponible partout dans le système et ne pas être liée à une installation ou à un secteur d’exploitation particulier.
  • Un régime de calibre mondial en Colombie-Britannique doit être fondé sur la collaboration et la transparence. Les déversements d’hydrocarbures en milieu marin font appel à la participation commune des gouvernements fédéral, provinciaux et locaux et aux gouvernements des Premières Nations ainsi qu’aux secteurs privé et public. Les efforts de collaboration côte à côte dans des initiatives de prévention de déversement de pétrole et d’intervention bâtiront des relations et de la confiance. La transparence à l’égard du public et la réglementation de l’industrie contribueront également à bâtir un climat de confiance et à créer une prévisibilité.
  • À un moment où les gouvernements de la Colombie-Britannique et du Canada se lancent dans de nouvelles initiatives, il est d’une importance critique d’incorporer une structure de responsabilité tant au sein du gouvernement que du secteur industriel. Les autorités gouvernementales devraient rendre des comptes aux intervenants et au public dans son ensemble. La vérification et la supervision constituent un élément clé d’un grand nombre d’exemples qui sont compris ici, et cette fonction est une distinction essentielle des régimes de calibre mondial.
  • Dernièrement, un régime de calibre mondial ne repose pas sur ses lauriers, mais incorpore des mécanismes d’autoévaluations fréquentes pour assurer une amélioration soutenue. Les initiatives de prévention en cas de déversement d’hydrocarbures et d’intervention devraient être conçues avec un but clair et comporter des objectifs quantifiables qui peuvent être utilisés pour évaluer l’efficacité du programme et stimuler d’autres raffinements et améliorations.

Prochaines étapes

Ainsi que nous l’avons suggéré plus haut, la province n’a pas de juridiction directe sur de nombreux problèmes qui sont en cause dans la prévention et l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures en milieu marin. Cependant, la réalisation d’un régime de calibre mondial demandera un effort concerté qui comprend le gouvernement fédéral et des partenaires internationaux. Il existe au Canada plusieurs tentatives parallèles en ce sens qui peuvent constituer des possibilités de créer une synergie dans les efforts avec ceux d’autres initiatives étudiant des problèmes similaires.

Le rapport ne va pas jusqu’à une évaluation du système actuel en Colombie-Britannique, mais cela pourrait constituer une prochaine étape naturelle. Les éléments cernés dans ce rapport et la liste des points à prendre en considération pour la province pourraient être utilisés pour une analyse de lacunes dans le système actuel et servir de cadre à la discussion sur les initiatives en cours et potentielles qui concernent la loi.

En outre, la province peut bénéficier du partage direct de connaissances avec certains des organismes et des gouvernements qui figurent dans ce rapport. Des forums de discussion existants visant à diffuser des pratiques exemplaires en matière de prévention et d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures, notamment des accords internationaux tels que les protocoles d’entente de Paris et de Tokyo, des conférences professionnelles comme le Colloque technique de l’AMOP – Contamination de l’environnement et intervention, d’Environnement et Changement climatique Canada ou des organisations permanentes comme The Pacific States – British Columbia, Oil Spill Task Force, tous ces sites offrent des possibilités de discuter de questions pendantes.

La Colombie-Britannique peut également envisager de tenir un atelier similaire au colloque intitulé 2013 Land-based spill Preparedness and Response Symposium (Préparation aux déversements d’hydrocarbures d’origine terrestre et aux interventions) pour orienter la discussion spécifiquement sur le système de prévention et d’intervention en cas de déversements d’hydrocarbures en milieu marin et créer l’unanimité sur les priorités pour la réalisation d’un régime de calibre mondial.

Date de publication : 23 février 2017

Date de modification : 21 février 2019