Atténuation des dangers associés aux épaves

Résumé analytique

Clear Seas est un organisme indépendant, à but non lucratif, qui fournit une recherche objective et fondée sur des faits aux décideurs politiques et au public au sujet du transport maritime au Canada.

Nous vous soumettons ci-dessous un résumé de l’étude sur le  Régime législatif canadien proposé pour les mesures d’atténuation des dangers associés aux épaves : Document de discussion

Ce bref résumé ne vise pas à comprendre tout le commentaire du rapport et/ou ses recommandations; de plus, l’ordre des éléments mentionnés n’est pas nécessairement le même que dans celui du rapport original.

Message du directeur exécutif

Un des défis représentés par les tentatives visant à conscientiser le public aux dangers pour l’environnement est causé par le fait que nombre de problèmes peuvent avoir lieu au dessous de la surface de nos fleuves, de nos cours d’eau, de nos lacs et des océans, et, ainsi que le dit le dicton, bien souvent, « Loin des yeux, loin du cœur ».

Cette observation s’applique aux problèmes créés par la pollution marine, l’état des stocks halieutiques et les dangers de navigation. Dans ce dernier cas, par exemple, les épaves peuvent causer des problèmes sur ces trois fronts. Toutefois, notre régime législatif a une autorité limitée en ce qui concerne la capacité dont il dispose de tenir les propriétaires de navires responsables de remédier à tous les dangers qui peuvent être associés au fait que leurs navires deviennent des épaves.

L’objectif du présent document de discussion est de connaître les opinions des intervenants sur l’élaboration éventuelle d’un régime, y compris une loi fondée sur la Convention internationale sur l’enlèvement des épaves, 2007 (Convention ISEE) qui permettrait de tenir compte de tous les dangers associés aux épaves et qui couvrirait les circonstances spéciales présentées par le vaste environnement marin du Canada qui est unique en son genre.

Chaque année des sinistres maritimes donnent souvent lieu à un certain nombre d’épaves potentielles ou réelles dans les eaux intérieures et territoriales[1] du Canada.

Il existe de nombreuses lois fédérales[2] qui traitent  des dangers qui peuvent être provoqués par une épave. Cependant, aucune loi ne traite de tous les aspects de l’élimination des dangers. Par ailleurs, la législation en vigueur ne tient pas expressément les armateurs responsables de la gestion des dangers associés aux épaves, sauf si les épaves constituent un obstacle pour la navigation ou posent des risques immédiats pour le milieu marin, en raison de la pollution causée par les hydrocarbures. Même dans les cas où les armateurs sont responsables des efforts de remédier aux problèmes, ce sont trop souvent les contribuables canadiens qui assument les coûts.

Le Canada n’est pas encore partie à la Convention internationale sur l’enlèvement des épaves, 2007 (ISEE), qui a été adoptée par l’Organisation maritime internationale en mai 2007, et est entrée en vigueur le 14 avril 2015. Bien que la Convention ISEE s’applique à de nombreuses circonstances dans lesquelles un grand bâtiment devient une épave, la législation permettant d’appliquer la convention ne peut, à elle seule, protéger les contribuables contre toutes les épaves ou dans toutes les circonstances.

La loi qui tiendrait compte de tous les dangers au Canada associés aux épaves devrait élargir l’application aux dossiers qui ne sont pas visés par la Convention, (p. ex. navires non hauturiers, tels que ceux constituant la flotte des Grands Lacs), et étendre la portée de certaines dispositions qui sont considérées comme inadéquates dans le contexte canadien (p. ex. assurance obligatoire et responsabilité liée à l’enlèvement des objets remorqués), pour ne citer que deux exemples.

Le but du régime proposé serait de garantir que les bâtiments commerciaux et les embarcations de plaisance, qui constitueraient potentiellement des épaves dangereuses à l’avenir, soient enlevés ou assainis par l’armateur, à ses frais, et que les propriétaires disposent de ressources financières adéquates pour remplir cette obligation. En outre, le régime permettrait aux autorités canadiennes d’enlever ou d’assainir, aux frais de l’armateur, une épave dangereuse  dans une situation qui exige des mesures immédiates ou quand l’armateur omet de prendre ses responsabilités, aux frais du propriétaire. Le régime proposé ne s’appliquerait pas aux épaves en place avant son entrée en vigueur.

Le document de travail a divisé son commentaire sous les titres suivants soulignés ci-dessous.

Champ d’application

On propose que la portée de la législation mettant en œuvre le régime de la Convention ISEE soit élargie aux eaux intérieures et territoriales du Canada, en plus de la zone économique exclusive (ZEE). Ce champ d’application assurera que la convention s’applique à tous les navires hauturiers[3] qui font escale dans des ports canadiens dans les Grands Lac, dans la voie maritime du Saint-Laurent ou dans toute autre eau navigable intérieure. Il est aussi proposé une version modifiée de la définition du mot « navire » pour comprendre tous les navires, qu’ils soient hauturiers ou non, et, conformément à la Convention, le régime proposé s’appliquerait aux bâtiments commerciaux et aux embarcations de plaisance[4] qu’ils soient immatriculés ou enregistrés, ou qu’ils fassent l’objet d’un permis en vertu de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada.

Signalement d’une épave et mise en garde aux navigateurs (applicable à toutes les épaves)

La Convention ISEE comprend des dispositions qui exigent le signalement des épaves et la mise en garde relative à leur emplacement. Ces exigences sont conformes aux règlements canadiens et, ainsi, ne constitueraient pas un fardeau administratif ou un coût financier additionnel  pour les armateurs ou les contribuables canadiens.

Évaluations du danger

Conformément à la Convention ISEE, le régime proposé permettrait aux autorités canadiennes de prendre les mesures qui s’imposent pour faciliter l’enlèvement ou l’assainissement d’une épave se trouvant dans la ZEE[5], les eaux territoriales ou les eaux intérieures du Canada, seulement, s’il est établi que l’épave représente un danger, et si le propriétaire omet de prendre des mesures adéquates. La Convention comporte une définition très générale du mot danger qui comprend les intérêts connexes d’un État côtier, qui vont au-delà du danger immédiat pour la navigation ou l’environnement marin, et qui ont trait à des domaines où  l’État côtier est directement affecté : les activités portuaires, les points d’intérêt touristiques et les infrastructures au large, entre autres.

L’évaluation du danger permettrait de déterminer les mesures d’assainissement qui sont exigées d’un armateur. Cela nécessitera un éventail d’expertise et de connaissances locales beaucoup plus vaste que celui exigé par les lois canadiennes actuelles, lesquelles ne tiennent compte que des dangers pour la navigation ou des dangers immédiats pour le milieu marin. Les autorités canadiennes devront acquérir cette expertise, s’il le faut. Il serait également important pour les autorités de déterminer l’urgence de l’assainissement ou de l’enlèvement d’une épave afin de communiquer des directives en temps opportun à l’armateur.

Localisation, marquage et enlèvement des épaves

Si des motifs laissent croire qu’une épave constitue un danger, la Convention ISEE exige que l’État affecté s’assure que toutes les mesures praticables sont prises pour établir l’emplacement précis de l’épave. Dans le cas de bâtiments à la dérive, des mesures additionnelles peuvent devoir être prises pour surveiller l’emplacement changeant de l’épave. Une fois que l’épave a été jugée représenter un danger, la Convention exige que les États affectés s’assurent de marquer l’épave afin de mettre en garde les autres bâtiments. La mise en œuvre de la Convention ISEE élargirait l’application de l’exigence en matière de marquage telle qu’elle existe à l’heure actuelle dans la loi canadienne.

Dans le cadre du régime proposé, les autorités canadiennes seraient habilitées à publier un « avis d’enlèvement de l’épave » exigeant que l’armateur enlève une épave se trouvant dans des eaux canadiennes ou dans la zone ZEE et qui est considérée comme un danger.

Responsabilité du propriétaire de navire

Conformément à la Convention, le régime proposé établirait la responsabilité stricte de l’armateur qui couvrirait les frais de localisation, de marquage et d’enlèvement d’une épave assujettie à la législation canadienne, y compris tous les coûts connexes pour le gouvernement comme l’évaluation des dangers et le contrôle de l’efficacité des mesures d’atténuation des dangers. Le simple fait de déterminer qu’une épave pose un danger serait suffisant pour établir la responsabilité de l’armateur. Dans le cas de remorquage de navires, la Convention tient le propriétaire du remorqueur responsable des coûts de localisation , de marquage et d’enlèvement de l’épave du remorqueur lui-même, mais elle ne tiendrait pas le propriétaire du remorqueur responsable de l’épave du bâtiment ou de l’objet remorqué.

Il est proposé que le régime canadien se conforme à la pratique courante dans l’industrie et établisse la responsabilité stricte de l’armateur du bâtiment ou de l’objet remorqué relativement à son enlèvement ou à son assainissement, s’il devient une épave. Cela serait conforme à la Convention. Cependant, le régime proposé comprendrait une exigence en vertu de laquelle le propriétaire du remorqueur devrait s’assurer avant d’entreprendre l’activité de remorquage que le propriétaire du remorqueur ou du bâtiment dispose d’une assurance adéquate relativement à l’enlèvement ou à l’assainissement de l’épave.

Assurance obligatoire

Il est crucial de s’assurer que les armateurs disposent des ressources financières nécessaires pour respecter leurs obligations relativement à l’enlèvement ou à l’assainissement d’une épave, même si l’armateur devient insolvable. Le régime proposé obligerait donc tous les navires canadiens d’une jauge brute de 300 tonneaux et plus à maintenir une couverture d’assurance ou une garantie financière relativement à l’enlèvement ou à l’assainissement d’une épave conformément à la Convention. De même tous les navires battant pavillon étranger d’une jauge brute de 300 tonneaux et plus, qui font escale dans des ports canadiens devraient également disposer d’une assurance ou d’une garantie financière.

Le montant d’assurance requis serait égal aux limites de responsabilité conformément à la Loi sur la responsabilité en matière maritime. Les armateurs auraient tout intérêt à consulter leurs assureurs relativement au montant global d’assurance responsabilité dont ils ont besoin pour se protéger de toute autre responsabilité éventuelle, hormis leur responsabilité à l’égard de l’enlèvement de l’épave. L’assurance devrait également comporter des dispositions prévoyant la disponibilité de montants suffisants pour payer des réclamations relatives à l’enlèvement des épaves pendant une assez longue période après l’accident maritime, même si normalement la police aurait expiré durant cette période.

Le document de travail a souligné que seulement trois pour cent des navires faisant partie de la flotte de navires immatriculés au Canada (environ 1 500 bâtiments) ont une jauge de 300  tonneaux et plus, et seraient donc assujettis à l’obligation de souscrire une police d’assurance. Ceci dit, si cela était jugé nécessaire, la législation proposée conférerait le pouvoir requis pour élaborer des règlements mettant en œuvre une exigence en matière d’assurance s’appliquant aux bâtiments d’une jauge brute de moins de 300 tonneaux battant pavillon canadien ou faisant escale à des ports canadiens. Le seuil minimal de jauge engendrant l’assurance obligatoire doit encore être déterminé.

Application, infractions et sanctions

Il est proposé que la législation soit appliquée en tenant compte des pratiques actuelles d’application des dispositions visant la sécurité des navires et la responsabilité en vertu de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada et la Loi sur la responsabilité maritime. La législation octroierait aux autorités canadiennes le pouvoir de désigner des agents d’application de la loi et d’énoncer les pouvoirs de ces agents. Les énoncés d’un certain nombre d’infractions pertinentes seront intégrés à la législation. Dans les cas appropriés, les navires pourraient être détenus à un port canadien ou être assujettis à d’autres restrictions.

Relation avec d’autres régimes de responsabilité

La Convention ISEE peut s’appliquer plus particulièrement à la responsabilité de l’armateur au chapitre des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, y compris les mesures préventives, conformément à la Convention sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures et à la Convention internationale de 2001 sur la responsabilité civile pour dommages dus à la pollution par les hydrocarbures de soute, qui ont toutes deux été ratifiées par le Canada et mises en œuvre dans le cadre de la Loi sur la responsabilité en matière maritime. À l’avenir, cette disposition s’appliquera aussi éventuellement en vertu de la Convention sur les substances nocives et potentiellement dangereuses (Convention SNPD) lorsque le Canada y aura adhéré.

Promulgation du régime proposé

Tel qu’indiqué précédemment, la Convention ISEE est entrée en vigueur le 14 avril 2015 dans le cas des États parties ayant déjà ratifié ou signé cette convention avant cette date. Le Canada n’est pas partie à la Convention à l’heure actuelle. Si le régime proposé est adopté par le Parlement et si les dispositions de la Convention ISEE sont enchâssées dans la législation canadienne, le Canada pourra alors adhérer à la Convention. Celle-ci entrerait en vigueur au Canada dans les 90 jours suivant la date du dépôt par le Canada de ses instruments d’adhésion auprès de l’organisation maritime internationale (OMI).

Sommaire

Le régime proposé atteindra cet objectif si le Canada adhère à la Convention ISEE et étend son application aux eaux intérieures et à la mer territoriale du Canada de même qu’aux navires non océaniques. Même si l’on tient compte de l’élargissement du champ des dispositions concernant la responsabilité et de la possibilité de l’application d’assurance obligatoire à des navires d’une jauge brute de moins de 300 tonneaux, on ne s’attend pas à ce que le régime proposé entraîne une augmentation significative de nouveaux coûts pour la plupart des armateurs, qui en tant qu’armateurs avisés, disposent déjà d’une assurance responsabilité adéquate liée à leurs activités.

[1] Eaux territoriales : elles s’étendent jusqu’à une distance de 12 milles nautiques des lignes de base. Les pays ont souveraineté sur l’espace aérien, l’eau, le fond marin et le sous-sol dans cette zone. Les navires d’autres pays ont le « droit de passage inoffensif », à travers cette zone tant qu’ils respectent certaines conditions.

[2] Y compris la Loi sur la protection de la navigation (LPN), la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques, la Loi maritime du Canada, la Loi sur les pêches, la Loi sur les ports de pêche et de plaisance, la Loi sur le ministère des Transports, la Loi sur les parcs nationaux du Canada

[3] Cela exclut les bâtiments de guerre et autres bâtiments appartenant à un État et exploités à des fins gouvernementales non commerciales.

[4] Certaines classes de petits navires, qui ont peu de chances de constituer des dangers, seraient exemptées.

[5] La législation exigerait l’enlèvement des épaves de bâtiments étrangers dans la ZEE seulement dans les circonstances permises par le droit international.

Date de publication : 25 novembre 2016

Date de modification : 8 août 2018